Právní průvodce COVID-19: Náhrada škody způsobené krizovými opatřeními

27 Mar 2020

Naposledy aktualizováno 27. března 2020, 11:45

V souvislosti se šířením viru COVID-19 Vláda ČR (a následně Ministerstvo zdravotnictví) přijala v rámci vyhlášeného nouzového stavu řadu krizových opatření, kterým zamezila pohybu osob, přechodu hranic a ekonomické činnosti – zejména pak maloobchodu s výjimkou několika taxativně vyjmenovaných prodejen. Tato plošná opatření mají významné dopady na podnikatele a jejich činnost. Stát podle § 36 krizového zákona (zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů) přitom odpovídá za jakoukoliv způsobenou škodu, která vznikne v důsledku s těmito krizovými opatřeními.

Vláda následně mezi 23. a 26. březnem převedla omezující opatření pro zamezení šíření nákazy COVID-19 z režimu krizového zákona do režimu zákona o ochraně veřejného zdraví[1].

Co to znamená z hlediska možné náhrady škody? Na základě nedávných vyjádření představitelů vlády se lze domnívat, že hlavním cílem a důvodem pro změnu zákonného podkladu je snaha předejít odpovědnosti státu za krizová opatření v době nouzového stavu, kterou krizový zákon předvídá.

Vyvstává tak otázka, zda a do jaké míry bude možné požadovat náhradu škodu ze strany státu. Situace přitom není nijak jasná a je zcela bezprecedentní. K většímu uplatnění opatření podle krizového zákona došlo pouze v souvislosti s povodněmi v roce 2002, a tedy zpravidla lokalizovaným stavem způsobeným přírodními katastrofami, které se vláda a příslušné orgány krizového řízení pokoušely do jisté míry odvracet či alespoň mírnit vzniklé škody. Oproti tomu současná opatření proti šíření nákazy COVID-19 mají částečně preventivní charakter. Nelze tedy předvídat, jakým způsobem se k otázce odpovědnosti státu za náhradu škody způsobené v souvislosti s opatřeními vlády a ministerstev. Lze se domnívat, že plošnost a přísnost zákazů zavedených současnými krizovými opatřeními, kdy velké části podnikatelských subjektů bylo zcela znemožněno pokračovat ve své podnikatelské činnosti, a to na území celé České republiky, by měly být reflektovány také při posouzení nároků na náhradu vzniklých škod.

Vznikl tak v zásadě dvojí režim (vycházející z tohoto formálního rozdělení):

Škody vzniklé mezi 12. – 23. březnem (tj. škody mezi vyhlášením nouzového stavu, během kterého byla postupně vydávána jednotlivá opatření, do zrušení krizových opatření vlády). Tyto by se měly bez dalšího řídit krizovým zákonem, podle kterého byly vyhlášené. Stát by tak měl v souladu s § 36 krizového zákona odpovídat za škodu, kterou fyzické i právnické osoby v důsledku těchto opatření utrpí. Ačkoli někteří vládní představitelé v současné době opakovaně tvrdí, že nyní už zrušená krizová opatření přijatá na základě krizového zákona nezakládají nárok na náhradu škody dle § 36 krizového zákona (dle vyjádření vlády by nárok na náhradu škody vznikal pouze ve výjimečných případech, jako je konfiskace majetku), takový výklad ze znění krizového zákona ani dosavadní výkladové praxe soudů nevyplývá.

Škody vznikající po 24. březnu. Co se týká škod vzniklých až po 24. březnu (tj. po přijetí základě mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví), nabízí se v zásadě dva možné výklady:

(1) Vzhledem k tomu, že mimořádná opatření byla vydána za trvajícího nouzového stavu vyhlášeného podle ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, lze argumentovat, že veškerá opatřen přijatá souvislosti s bojem proti pandemii COVID-19 a v rámci nouzového stavu (resp. v souvislosti s ním) materiálně spadají pod krizový zákon a jedná s o krizové opatření[2] podle krizového zákona, a to bez ohledu na to, který orgán veřejné moci je přijal a na základě jakého zákona. Dle tohoto výkladu by se tak odpovědnost státu za vzniklé škody měla uplatnit i pro škody vzniklé po 24. březnu 2020.

(2) Druhá varianta (kterou nyní prosazují vládní představitelé) vychází z předpokladu, že mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví je nutné posuzovat pouze dle úpravy zákona o ochraně veřejného zdraví, který však neobsahuje speciální úpravu o náhradě škody, jako je tomu v případě krizového zákona. Pro případnou náhradu škody by tak bylo nutné splnit obecné podmínky pro náhradu škody ze strany státu stanovené v zákoně č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Každý, kdo by se škody domáhal, by tak musel unést důkazní břemeno a prokázat, že mu byla způsobena škoda pochybením na straně státu, tj. nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup. Vzhledem k vyhlášenému nouzovému stavu, kdy jsou státní orgány oprávněny přijímat opatření zasahující do práv a svobod jednotlivců, přitom bude důkazní pozice žadatele o náhradu škody při dokazování nezákonnosti těchto opatření výrazně ztížená.



Níže přinášíme přehled podmínek pro uplatnění nároku na náhradu škody dle krizového zákona (tj. výklad platný přinejmenším pro uplatňování škody vzniklé mezi 12. a 24. březnem a případně pak pro první možnou variantu výkladu).

Kdy vzniká právo na náhradu škody? Dle krizového zákona vzniká právo na náhradu škody způsobené krizovými opatřeními přímo ze zákona, a to na základě provedení krizových opatření (vlády či jiných orgánů krizového řízení).

Kdo může požadovat náhradu škody? Kdokoliv – náhradu škody může požadovat jakýkoli subjekt, kterému vznikla škoda, včetně např. cizinců či zahraničních právnických osob.

Co je třeba prokázat k úspěšnému uplatnění škody? Pravidla pro uplatnění škody dle krizového zákona se podobají standardním procesům. Je tedy zejména nezbytné prokázat vznik škody, příčinnou souvislost mezi krizovým opatřením a vznikem škody (tj. že škoda vznikla opravdu v přímém důsledku krizových opatření ohledně COVID-19) a výši škody. Prokazovat tyto aspekty ve sporech o náhradu škody je obecně poměrně obtížné a záleží na mnoha aspektech, které bude nezbytné brát v potaz. V nastávající situaci tak bude nezbytné postupovat s co největší precizností a dokázat, že nebýt přijatých krizových opatření, k obdobné škodě by nedošlo, a tuto škodu co nejpřesněji vyčíslit.

Kdo musí dokazovat vznik škody? Důkazní břemeno pro prokázání těchto okolností leží na poškozeném.

Jakou škodu může poškozený požadovat? Dle ustanovení § 36 odst. 4 krizového zákona se peněžní náhrada poskytuje, pokud v důsledku krizového opatření vznikla „škoda či újma. Krizový zákon nespecifikuje, zda je možné požadovat pouze skutečně utrpěnou škodu (např. prošlé potraviny v restauraci), nebo zda je možné požadovat také ušlý zisk (např. průměrná tržba restaurace, pokud by za současných okolností měla otevřeno). Zástupci vlády se v současné době opakovaně vyjadřovali v tom smyslu, že krizový zákon umožňuje náhradu pouze skutečné škody a pouze ve velmi omezených, zpravidla lokalizovaných případech. Tento výklad však nemá výslovnou oporu v textu zákona, který předvídá širokou odpovědnost za škodu na straně státu, a bude tedy záležet na výkladové praxi příslušných soudů.

Při výpočtu výše škody se však s největší pravděpodobností bude srovnávat stav, který vznikl v důsledku přijatých krizových opatření, oproti stavu, jaký by tu byl, pokud by opatření přijata nebyla. Tedy nebude se jednat o škodu, která vznikla v porovnání s běžným stavem (který panoval před příchodem pandemie), ale se stavem šířící se pandemie, kterou stát žádným způsobem nekoriguje. Samotné vyčíslení škody tedy může být velmi obtížné.

Může se stát zbavit odpovědnosti? V zásadě nemůže. Stát za škodu způsobenou krizovými opatřeními nebude odpovídat pouze, pokud prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám (důkazní břemeno zde nese stát), popř. pokud by vyšlo najevo, že poškozený zavinil vznik škodné události sám (to by však nemělo ve stávající situaci s COVID-19 hrozit). Pro úplnost však upozorňujeme, že existují rovněž názory, že by stát neměl odpovídat za škodu, jestliže postupoval v souladu s právními předpisy za účelem mitigace dalších škod a ochrany veřejného zájmu, což by odpovídalo i současnému stavu. Ze znění zákona však takové omezení výslovně nevyplývá.

Kdo musí dokazovat vznik škody? Důkazní břemeno pro prokázání těchto okolností leží na poškozeném, který náhradu škody uplatňuje.

Kdy je možné uplatnit nárok na náhradu škody? Jestliže poškozený žádá o náhradu škody podle krizového zákona, musí nárok vznést do 6 měsíců od doby, kdy se poškozený o škodě dozvěděl, nejpozději však do 5 let od vzniku škody, tj. zpravidla provedení krizového opatření. Vzhledem k ukončení platnosti krizových opatření vlády k 24. březnu 2020, lze se domnívat, že k tomuto datu rovněž začíná běžet propadná lhůta pro uplatnění nároku na náhradu škody způsobené těmito vládními opatřeními.[3]

Kde se žádost o náhradu škody uplatňuje? Dosud není zjevné, který orgán krizového řízení je příslušný pro uplatňování a vyřizování nároků na náhradu škody dle krizového zákona. Může jím být Ministerstvo vnitra, do jehož působnosti krizové řízení obecně spadá, nebo vláda (resp. tedy Úřad vlády coby její administrativní aparát), nebo i Ministerstvo zdravotnictví (při uplatnění prvního možného výkladu pro náhradu škodu po 24. březnu), jakožto orgány, které krizová opatření vydaly. Nic by však nemělo bránit tomu preventivně podat žádost u všech dotčených orgánů (pro vyloučení pochybností) naráz.

V případě, že orgán krizového řízení (bez ohledu na skutečnou příslušnost) žádosti o náhradu škody nevyhoví, lze se obrátit na soud.



Ostatní články z našeho Právního průvodce:

Právní průvodce COVID-19


Informace zde obsažené nepředstavují právní poradenství a nelze na ně spoléhat bez konzultace s právním zástupcem.


[1] Resp. pro bližší vysvětlení: Pokud se zaměříme na opatření týkající se provozu maloobchodu, došlo k následující situaci: Vláda zrušila svá předchozí krizová opatření  krizové opatření vyhlášené usnesením vlády č. 211 ze 14. března vydané výslovně podle krizového zákona. To bylo zrušeno usnesením vlády č. 280  ze dne 23. března a nepřímo nahrazeno mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ČR (čj. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN) vydaného podle zákona o ochraně veřejného zdraví ze dne 26. března. Vláda pak svým usnesením č. 309 vzala na vědomí existenci tohoto mimořádného opatření vydaného Ministerstvem zdravotnictví.

[2] Tím se ve smyslu § 2 písm. c) krizového zákona rozumí „organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob.“

[3] Lhůta pro uplatnění nároku na náhradu škody způsobené opatřeními Ministerstva zdravotnictví pravděpodobně začne běžet až okamžikem ukončení jejich platnosti. Odlišné podmínky se uplatní při postupu dle obecné úpravy o náhradě škody způsobené státem dle zákona č. 82/1998 Sb.